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城乡统筹发展的理论与实践

九江市政府办公厅网站发布时间:2011年05月18日打印本页关闭窗口

——重庆市南川区西城街道城乡经济社会发展模式的思考

    统筹城乡发展,是发展战略的重大转变,是城乡关系的重大调整,是更加注重农村、农业、农民的发展,解决农村稳定、农业发展、农民增收问题,实质上就是坚持以城镇化为导向,强化以城带乡、以工哺农,城乡互动、工农联动,促进产要素合理流动和优化配置,不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,缩小城乡差距、工农差距和地区差距,推动城乡二元结构向城乡一元结构转变,实现农业和农村经济的可持续发展。
    党的十六大提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。
    党的十七大提出,“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”、“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重。”
    十七届五中全会提出,“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设,统筹城乡发展,加快发展现代农业,加强农村基础设施建设和公共服务,拓宽农民增收渠道,完善农村发展体制机制,建设农民幸福生活的美好家园。”
    “十二五规划”纲要提出,“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业、促进农民增收、加强农村基础设施和公共服务的辐射带动作用,夯实农业农村发展基础,加快现代农业发展步伐。”、“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,完善以工促农、以城带乡长效机制,加大强农惠农力度,提高农业现代化水平和农民生活水平,建设农民幸福生活的美好家园。”
    因此,统筹城乡发展就是要在当前城乡发展呈现二元格局的背景下,充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用,建立以工促农、以城带乡的长效机制,促进城乡协调发展,实现“城”与“乡”的双赢发展,解决好农业、农村和农民问题,实现经济社会的健康、和谐、永续发展。
    一、西城街道基本情况
    西城街道地处四川盆地东南边缘与云贵高原过渡地带,地貌以山地为主,海拔分布在350米—2000米,幅员面积70.5平方公里,其中耕地面积7900公顷、山地面积130公顷、林地面积2900公顷。辖区10个社区、2个行政村,85个村(社区)小组,总人口5.52万,常住人口47462人,流动人口8969人,常年外出务工人员3800人,其中农业人口12165户、3.27万人,贫困人口972户、1641人。
    西城街道作为南川区城区之一,位于南川区中北部、城区西部。南川区作为重庆市城乡统筹发展“一圈两翼”发展格局中“一圈”的一份子,资源禀赋、森林覆盖率最高、海拔最高,是一个有基础、有资源、有潜力的“三有”城市,同时也是经济社会发展水平比较低的区县,以2010年为例,在重庆市40个区县中,南川区GDP排名第22位,人均GDP排名第16位,而在“一圈”的23个区县中,南川区GDP排名倒数第4位,人均GDP排名倒数第9位。
    我们发现,阻碍西城街道城乡统筹发展的因素呈现以下特点:第一、城乡公共事业均有所发展,但农村基础设施薄弱、社会保障不健全、教育卫生等公共事业明显落后于城镇;第二、城乡之间经济社会交流互动加强,但城乡分治刚性化发展趋势依然明显、互动层次及水平不足;第三、城乡居民发展的意识都有很大程度的提高,但农村居民思想依然比较保守、意识比较封闭,农业技术比较落后。总而言之,城乡二元体制格局已严重阻碍和制约了辖区城乡居民的进一步发展,是导致辖区农村居民陷入贫困的主要原因。究其根本,阻碍西城街道统筹城乡发展根本原因在于长期以来的城乡二元体制造成的城乡“两个世界”,从而造成了城乡发展的不平衡、不协调。
    二、西城街道城乡经济社会发展不协调的主要表现 
    西城街道正在建设生机勃勃的新城区、商机无限的工业园区、山色秀美的永隆山示范区,而当前,面临的最主要困难是如何推进农民经济收入和社会发展,逐步缩小同城镇经济社会的差距,实现城乡协调发展。我们认为,西城街道城乡发展不协调主要表现在以下几个方面:
    (一)城乡居民收入差距扩大
    西城街道城乡发展严重失衡的主要表现就是城乡居民差距过大。2010年,西城街道实现GDP为517100万元,人均实现GDP为93677元,其中城镇居民人均纯收入为15635元,农村居民人均纯收入为7272元。而根据《2010年重庆市国民经济和社会发展统计公报》,2010年重庆市人均GDP为27369元,居民收入幸福感指数(单位GDP人均可支配收入比)为0.425,其中城镇居民人均可支配收入达17532元,农村居民人均纯收入为5277元。由此可见,城乡之间收入差距巨大,并有不断扩大的趋势。因此,解决农民增收问题已经成为西城街道、甚至是整个南川区发展的关键。
    (二)城乡基础设施建设差距悬殊
    从西城街道基础设施来看,城镇基础设施基本完善,但农村基础设施条件差、各种功能布局不合理、农民公共生活设施(如水电煤气)落后和配套不齐全,尤其是交通道路通达率低、等级低。截止2010年底,我街道仍有2个村(社区)没有公路通达、5个村(社区)人畜饮用水依靠匮乏、农业物资与信息无法畅通的与外界交流,这给农村居民增收、农业发展等农村经济社会发展带来了巨大困难。
    (三)城乡社会事业和社会保障差别巨大
    西城街道辖区城乡社会事业和社会保障方面的差别巨大,主要表现在农村社会事业发展滞后,社会保障体系不健全、社会保障水平较低。
    在教育方面,城乡教育资源配置不合理,优质教育资源主要集中城镇,而在农村教育经费严重不足,导致农村教育条件差、教育质量低,严重影响农村居民受教育机会和受教育的水平。西城街道辖区小学(含村小)有4所、教师267名、学生4286人,而8个农村村(社区)小学0所,仅有3所村小、教师38名、学生582人。以永合村小为例,学生总数有118人,辐射西城永合社区、沿塘社区、鸣玉镇、凤来乡、东城街道尖山社区等周边5个村(社区),而全职教师仅有7人,行政教师仅1人。
    在卫生方面,医疗资源配置不均衡,城乡居民享受服务的差距明显。城乡医疗卫生资源分布的不均衡,不仅体现在数量上,更表现在质量上。高素质的卫生医务人员集中在城镇医院,农村地区缺医少药的局面仍未改观,因病致贫、因病返贫的情况较为突出。西城街道辖区医院、卫生所、卫生室有近30家,医生及医务人员近600人,而在农村仅有5家卫生室,医生及医务人员仅5人。
    在文化方面,一些文化设施,如影剧院、图书馆、博物馆、科技馆、文化馆等大都建在城镇,而农村居民很难享用,大多数村(社区)基本没有文化、娱乐设施,农村电视收视率也不高,农村居民文化生活匮乏,与城镇居民丰富的文化生活形成强烈反差。
    在社会保障方面,就业保障、医疗保障、养老保障等社会保障体系已完全覆盖了城镇,在农村刚刚起步。城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障体系较为完善,覆盖率范围不断扩大,基本实现全覆盖,相比之下,农村保障体系建设严重滞后,保障覆盖面小、水平低。
    (四)城乡生产力水平和经济发展水平悬殊巨大
    2010年,西城街道完成工农业生产总值311240万元,同比增长25.1%,经济实力大幅提升。其中:工业总产值295280万元,同比增长37%;农业总产值15960万元,同比增长7.5%。由此可见,虽然工农业发展速度都很快,但不论是经济总量还是发展增速,农业发展水平远远落后于工业。
    经过近几年大力调整产业结构,积极推进农业产业化和城镇化建设,取得了一定的成绩和效果。但西城街道辖区农村农业生产经营组织化程度仍然比较低,农业发展方式依然粗放,农业物质技术装备落后,农业产业特色不明显。
    (五)城镇化水平较低
    西城街道虽位于南川区城区,由于城市化、工业化和农业产业化尚处于起步发展阶段,所以农业人口在总人口中所占的比例较大,城镇化水平依然很低。截止2010年第一季度,西城街道户籍人口为5.50万,其中非农户口为2.06万,城镇化水平仅为37.45%。
    三、西城街道城乡统筹发展的优势
    (一)政策优势
    国家在总体规划和政策上,确立重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区,是国家推进区域经济协调平衡发展、进一步推进西部大开发的战略部署,为重庆市城乡统筹发展、实现全面建设小康社会目标提供了重大战略机遇。
    重庆市促进“一圈两翼”统筹发展的具体政策上,户籍改革、万元增收和土地流转等具体政策将极大的改善农业产业结构、提高农业经济水平、推动农业人口向城镇转移,为城乡统筹发展提供有力的政策和制度保障。
    (二)经济优势
    南川街道已基本形成生猪、蔬菜、肉牛、优质稻、孵化、老盐菜、黄籽油菜、肉兔等骨干产业:建成南川最大的标准化养猪场——安坪标准化生猪养殖小区,最大的幼鸭孵化基地——诚信鸭业集团,会峰老盐菜成为南川农产品特色品牌;南川工业园区(西区)落户西城,元方橡胶厂、业成纺织公司、迪康电梯有责任公司等一批企业已入驻园区,已初步形成铝钒土深加工、氯碱系列、纺织、化肥系列、水泥制品、机制砖等产品为主的工业经济格局。初具规模的二、三产业是城镇化进入加速阶段、吸纳大批农业人口进入城镇并实现城乡协调发展的推动力和前提。
    (三)区位优势
    南川一直是黔北地区通往重庆主城的要冲,东邻武隆、道真,南连正安、桐梓,西靠万盛、綦江、巴南,北与涪陵接址,素有“黔蜀喉襟、巴渝险要”之称。西城街道发展的天然优势就在于其良好的区位优势:319国道和乌江横穿东西、省际公路武隆至贵州道真公路贯通南北、渝(重庆)怀(化)铁路、渝湘高速公路已基本建成、渝湘高速在长沙和京珠高速公路会合,是重庆的又一条“出海大通道”。
    西城街道(南川区)属亚热带湿润季风气候区,立体气候明显。境内气候温和,年均气温16.6℃,雨量充沛,年降雨量1185mm,既无严寒,又无酷暑,四季分明,霜雪稀少,无霜期长,全年无霜期308天,热量丰富,年日照数1273小时,具有发展商品蔬菜、晚熟水果(桃、李、梨)等特色农业的先天优势。
    (四)资源优势
    西城街道幅员面积70.5平方公里,其中耕地面积7900公顷、具有开发价值的山地面积80公顷、林地面积2700公顷,森林覆盖率43%,有大小河流4条、各类水库69座,农业资源富集,农业发展优势明显。
    由于独特的地理位置和良好的生态环境和气候条件,是多种动植物生长的适宜区和最适宜区,生物资源8001种,其中动物资源1162种,养殖业中占40种,以猪、鸡、鸭、牛、羊、鹅的数量最大,分布范围广;植物资源5655种,有栽培植物近千种,以水稻、玉米、油菜、薯类、水(干)果、茶叶、蔬菜、药材、蚕桑、生漆等为主,遍布全境。此外,在矿产资源方面,西城街道已探明可供开采的矿产岩页、石灰石、石英砂等储量丰富。
    四、西城街道城乡统筹发展的实践
    西城街道立足街道实际,以统筹城乡综合发展和新农村建设为主线, 深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕区委、区政府提出的“农业稳区”战略,突出抓好街道城郊型经济和农业基础设施建设, 认真组织实施万元增收工程,按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲、服务大城区的基本思路,大做稳农、兴农和富农文章,农业和农村工作取得阶段性成效。
    近年来,西城街道从改革城乡户籍制度入手,从制度上破除城乡二元对立,着力完善农村公共服务、强化基础设施建设、调整优化产业结构、提升农村居民素质,有效的增加了农民收入、改善了农村人居环境、健全了农村社会保障体系、提升了农村经济社会发展能力、改善了农业综合生产能力,从而拉近了城乡之间的距离,打破了城乡之间的“藩篱”。
    (一)以城乡户籍改革入手,从制度上破除城乡二元对立
    户籍改革是现阶段统筹城乡发展的关键所在。在市场经济条件下统筹城乡发展,就是让城乡居民具有平等的社会权利,在城乡之间采取统一的经济社会政策。因此,要实现统筹城乡发展,就是要使农村居民从制度上融入到城镇中,引导农村居民向城镇有序转移,逐步缩小附着在户籍上的城乡差异,消除农村居民向城镇转移的体制性障碍,促进城乡资源要素合理流动,赋予农村居民同等的生存权和发展权,确保城乡居民早竞争中的起点公平,缩小城乡居民的收入分配差距,最终打破城乡二元对立格局,实现城乡一体化发展。
西城街道一方面积极稳妥地落实重庆市“335”的户籍制度改革政策体系,即3年过渡、3项保留和5项纳入,保证让农村居民向前看有盼头、向后看有保障,最大程度地解决了农村居民进城的后顾之忧;另一方面积极主动地拓展充足的就业岗位、稳定的住房、完善的基础设施配套和公共服务等强有力的外部支撑;再有,街道以调整优化产业结构入手,就地发展特色农业经济、乡村旅游业以及农副产品加工业,从而有效的增加了农村居民收入。
    截止2011年第一季度,西城街道户籍人口为5.52万,已办理购房转户、就近就地转户、大中专生转户等各类“农转城”人员1569人,其中整转户数180户、440人。街道城镇化水平有一定程度的提高,城镇化水平达43.69%,同比增长近6个百分点。
    (二)从完善农村公共服务入手,为统筹城乡发展提供制度保障
    从现实来看,城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失,已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题,并成为城乡分治的焦点所在。
    西城街道在户籍制度改革的基础上,进而从完善农村公共服务入手,解决入城农村居民后顾之忧,从制度上保障农村居民义务教育、社会保障、劳动就业、公共卫生等方面公共服务的需求。
    首先,高度重视农村教育工作,支持农村学校的发展,逐步建立城乡统一的义务教育体制。街道通过各种途径大力宣传义务教育,保证适龄儿童入学,入学率、巩固率达100%;街道投资近100万筹建西城街道中心幼儿园,确保入城农村居民儿童能够享受统一的幼儿园教育;通过街道拨款、村民自筹,街道筹资200万完善西胜中学、隆化二校扩建及改建工程;在此基础上,逐步探索保障农村义务教育经费的长效机制,从制度上解决农村的义务教育问题,此外,街道通过增加补贴、奖金等方式,提高农村教师福利、待遇,逐步实现城乡师资力量的统一。
    其次,加快建立新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗是一项重要的惠民利民的民心工程,街道紧紧依靠村(社区)建立三级联动宣传机制,极大地提高了农村居民参保的积极性;与此同时,街道积极建立农村居民连续“参合”的奖励机制,调动农村居民“参合”的积极性。截止2010年底,实现了95%的参保率。
    再次,完善农村最低生活保障制度。最低生活保障是困难群众的底线,只有把困难群众都安置好了,让他们的基本生活有保障了,才能促进社会和谐安定。截止12月底,辖区低保户共有962户、1254人,其中农村低保户521户、719人,已发放低保金168万元。此外,街道加大对生活特困对象的临时救助,2010年累计发放生活救济金123700元,解决75户残疾户、重灾户等特困对象生活难题,切实保障了农村特困户的基本生活。
    第四,探索建立符合西城特点的养老保障制度。目前,街道60岁以上人口已接近总人口的10%,而农村老龄化问题尤为突出;此外,辖区12个(村)社区中有7个社区进行征地拆迁,而失地农民的养老保险又是社会保险工作重中之重,是维护社会稳定的重要安全阀。截止2010年底,辖区老年人员参保率为100%,城乡居民养老保险参保率为76%,辖区失地农民养老保险参保率为100%。     最后,着力构建“政府+市场”的“双轨制”城乡住房保障模式,实现“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”,加快安置换房工程建设。截止2010年底,已完成巴渝民居226户17000平方米建设;完成商住楼房250000平方米工程开工建设;实施安置还房点1110户200000平方米建设;实现工程建设400余亩的征地工作,工程建设230558平方米征地拆迁工作。
    (三)从强化基础设施建设入手,全力改善农业综合生产能力
    基础设施建设是统筹城乡发展的重要体现,也是实施城乡统筹发展的重要步骤。以基础设施建设为突破口,积极统筹城乡发展,不断加大农村基础设施建设力度,促进公共服务设施向农村延伸,着力打破城乡“瓶颈”,努力缩小城乡基础条件差距,全力强化农村基础设施,改善农业综合生产能力。
    西城街道按照区委、区政府统一部署,采取积极争取、多方协调、鼓励参与等措施,投入资金1337万元,投工投劳8700个,完成各类工程184处,其中投资610万元整治沟渠近10公里、投入1100余万元资金修建人畜饮水工程5处、投资320余万元,建设46公里通村公路及2座公路桥,很大程度上强化基础设施建设,极大地提高了农村生产能力;投入资金28万元设置1个永隆社区体育健身工程、投入17余万元资金设立1个文化服务中心、1个农家书屋和2个文化中心户;修建4.5公里永隆山公园登山步游道、8座观景亭阁、3万平米景观广场、2万平米缤纷四季花海以及8000平米翡翠湖,这将极大的提升农村居民生活质量,使农村居民也能享受到城市的生活品质。
    (四)以调整优化产业结构入手,助推农村经济社会发展
    街道紧紧抓住统筹城乡综合发展和新农村建设的主线,突出抓好城郊型农村经济,稳定粮油生产、增加果蔬种植、扩大畜禽养殖、提升产业水产,推进农业产业化发展。全年完成农业总产值 15960万元,农村居民人均纯收入7272元,比上年净增1500元。
    西城街道发挥区位优势,大力发展城郊型农业,推进星级农家乐建设,打造“一村一品”乡村旅游、品牌农业。以永隆山公园开发和永隆“美丽新乡村”行动建设为契机,推进星级农家乐的发展,全年发展农家乐10家,其中1家成功创建为南川区首家5星级农家乐;打造沿塘、安坪等村(社区)蔬菜专业村,发展种植商品蔬菜3500余亩;发展会峰丘地老盐菜蔬菜基地3000亩、种植高粱3000亩;发展永合社区晚熟桃、晚熟李种植基地,建立经果林万元增收工程示范点,新增晚熟桃1万株、晚熟李3万株,梨2万株;新增笋竹4000多亩,打造万亩笋竹产业示范基地;发展永隆肉兔、沿塘生猪养殖基地,全年再培育养殖大户10户,力争出栏肉兔2万只、生猪7万头、家禽70万只。
    (五)从提升农民素质入手,提升经济社会发展动力
    西城街道针对农村居民技能缺乏、就业困难,积极以统筹城乡劳动就业为方向,围绕解决农村劳动力“就业难”问题。积极实施农民工就业培训“直补”政策,积极探索培训与就业联动机制,变“输血”为“造血”,不断加强职业技能培训力度,培训规模和效果进一步凸显。2010年,街道以市场需求为导向,采取订单培训、委托培训、培训下乡等方式,先后组织40余次计算机、美容、厨师等近10个专业的技能培训,让农村居民坐上“培训—转移”的“直通车”,落实培训人员2833人、实现就业2260人,其中“40,50”人员400余人、回乡创业46人。
    五、结 语
    总而言之,西城街道坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,牢固树立和认真落实科学发展观,坚持以人为本、坚持统筹兼顾,用新的发展理念调整城乡关系、用全新的机制整合城乡资源、用改革开放的办法解决“三农”问题、用统一的规划引导城乡协调发展、用配套的政策法规保障城乡健康发展、用雄厚的产业支撑城乡稳定发展,做到在国民经济的循环中统筹农业产业化发展,以工业、服务业的发展带动城镇化,以城镇化为重点突破口,结合重庆市城乡统筹体制改革和政策调整的大背景,在全社会蓬勃发展的大环境中统筹农村繁荣,在国民收入分配的总格局中统筹农民增收,从而实现西城街道城乡统筹发展和一体化格局。(作者:顾 永)
    稿件来源:领导决策参考网